面向新时代，民生类国有企业要想更好发挥这些作用，应该遵循合理布局、竞争中性和有效监管三大原则，并继续深化改革，实现公平竞争、自主经营、优胜劣汰，落实约束激励机制，才能与其他市场经济主体一道，携手共创美好生活，迈向世界一流企业。

 

        新时代民生类国企的历史使命

 

        民生类国有企业的产品和服务，与民生关系密切，对于巩固党的执政基础，引导非公所有制经济发展，保障民生供给安全，实现国家战略目标，具有重要意义。在新时代，民生类国有企业的高质量发展不仅可以更好地“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大”、“培育具有全球竞争力的世界一流企业”，而且能够充分发挥国有企业在国民经济尤其是民生领域中的积极作用，为解决“新时代”下“不平衡不充分”的矛盾做出新的贡献。

 

        第一，民生类国有企业是巩固执政基础的重要保障。习近平总书记多次指出，国有企业是我们党的执政基础，在我国社会主义国家政权的经济基础中起支柱作用，是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量。当前，我国社会主义事业的主要矛盾转化为了“不平衡、不充分”的矛盾，迫切需要各类企业为广大人民群众提供高质量的民生产品和服务。民生类的国有企业，通过维护消费者合法权益、引导产业发展、促进良性竞争、平抑市场价格、丰富市场供给、确保产品和服务质量、示范引领社会责任等方式，有利于确保国民经济持续、快速、健康发展，有利于充分发挥广大人民群众积极性主动性创造性，有利于促进全社会劳动关系的和谐，有利于真正实现我们党一直坚持的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的初心理念。

 

        第二，民生类国有企业是解决时代矛盾的有力抓手。在新时代，民生类国有企业对于人民的物质文化生活产品提供、安全、环境等方面的保障具有重大作用。“新时代”的民生类国有企业是解决“不平衡、不充分”的突击队，承担着解决新时代主要矛盾的使命。

 

        第三，民生类国有企业是实现国有资产保值增值的主要途径。现阶段，在民生类国有企业，对于提供国家资金积累、推动地方经济建设等方面仍发挥着不可或缺的作用。民生类国有企业往往处在竞争性领域，以提高微观效益为中心开展生产经营活动，接受市场竞争的优胜劣汰检验，真正从微观效益的改善来促进经济社会发展，而微观效益的改善，是国有资产保值增值的源泉。

 

        第四，民生类国有企业是融入全球经济的有效手段。习近平总书记提出的“一带一路”倡议，得到了越来越多的国家的响应，为世界经济增长提供了新动能和中国方案。但也必须看到，我国在融入全球经济的过程中，并非一帆风顺。从国际经验来看，民生领域产品与民众的日常生活息息相关，这类企业率先走出去，在当地阻力小，容易赢得消费者口碑和信任，赢得市场后再考虑基建能源类企业跟进，符合国际资本海外投资的规律，对于规避投资风险、减少政治摩擦、获得国际认同等都具有重要意义。

 

        新时代民生类国企发展的几项原则

 

        发挥好民生类国有企业在新时代中的价值，不是一味地强调国有企业进入民生领域，而是应该遵循“有所为、有所不为”的原则。政府对民生类国有企业应本着对各种所有制经济主体平等保护、公平竞争的原则，对在该领域发展的国有企业要加强产业监管、国资监管，使之符合国家产业发展方向和国有企业保值增值要求。

 

        第一，合理布局。一段时间里，国有经济的战线过长，数量太多，导致整体的活力不强、需要依赖财政补贴等问题。为此，九十年代国企改革采取了“抓大放小”和国有企业退出一般竞争性领域尤其是民生领域的做法，但不能将此简单地理解为国有企业必须“在一般竞争性领域全面退出”；也不能以防止国有资产流失之名而要求国企一律不退，容忍效率低下、长期亏损的企业存在。国有资本民生领域布局应本着国家有要求、市场有需要、自身有能力的原则有所为有所不为。凡符合中央提出的“五大发展理念”要求、有助于增加有效供给、满足优质产品和服务需求、落实国家区域发展、增强我国在民生领域国际竞争力的投资就应该积极布局。在这个过程中，还要与自身的能力水平相匹配，防止因能力不足导致的投资损失。

 

        第二，竞争中性。正确看待国有企业进入和退出民生领域，还应遵循公平竞争的原则。改革开放以来，对于国有企业的争议表面上来自于其效率高低，但根源于市场的公平竞争。国有企业竞争中性的要求，就是要在坚持两个“毫不动摇”的基础上，完善对各类经济主体平等保护，既要防止对国有企业实行特别保护，也不能针对国企采取歧视性政策，确保各类主体在从事经济活动时依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，同等受到法律保护。多年来围绕国企改革、市场化经济体系建设制定的一系列法律法规、政策文件，已基本解决了开展公平竞争、平等保护所需要的条件，例如政企分开、政资分开、反不正当竞争、反垄断、信息公开披露、落实企业自主权、国企退出路径、公共采购中的招投标等，下一步是将这些要求完善并有效落实，形成适用于国内外市场的、统一的中国企业公平竞争规范。只要在充分的市场竞争之中、在平等的竞争环境之下，民生领域存在的国有企业如果发展得很好，这类企业就不应该被强制要求退出，而是应该按照市场化要求，进退由企业自身的业绩决定，实现优胜劣汰、有序进退、平等参与、公平竞争。

 

        第三，监管有效。民生领域发展的国有企业承担着改善民生、提供积累、创新发展、参与全球竞争的使命，面对激烈的市场竞争，如果监管无序、过严或过宽都容易束缚企业手脚，抑制企业活力。为此，要注意避免利用行政化手段直接干预企业经营行为，按照竞争中性的原则调整行业监管、出资人监管方式，使国企可以与民企外资在相同产业政策、法律框架下开展竞争。行业监管方面，政府行业主管部门制定的产业政策要普遍适用于各类市场经济主体，使之遵循国家产业发展方向和监管要求，不能针对某类主体采取特别保护或专门限制，要努力维护自由开放的市场环境、公平竞争的营商环境和保护产权的法制环境。出资人监管方面，国有资产出资人监管机构或其授权机构对所监管的企业应与《公司法》中的股东权责相匹配，避免一刀切、行政干预、越权管理。

 

        民生类国企的改革方向

 

        民生类国有企业的改革方向，是建立真正的市场竞争机制，成为自负盈亏、自主经营、自立发展的市场主体，以资源配置的微观效益接受市场竞争中优胜劣汰的检验。这一方向涉及国有企业功能定位、管理体制、治理结构、经营方式、激励机制等一系列问题，需要从企业内外全面布局。

 

        第一，公平竞争的市场参与。在国民经济各行各业中划出民生类领域，能够为市场机制在资源配置中发挥基础作用提供更为明确的空间。这个领域中应该切实体现平等竞争的市场原则，使各竞争主体具有同样的市场机会、资源渠道和政策条件，只能通过自身的经营管理能力和创新发展能力提高资源配置效率、获得市场竞争优势，接受优胜劣汰检验，排除其他任何利益获取通道。目前对于国有企业的非议中，最有代表性的就是国有企业由于其特殊的政治地位，拥有经济上的特殊权利，在经营项目、资金来源、人员待遇上具有得天独厚的条件。为此，在公平竞争方面，就应该放下一切特殊性，摆脱非市场干预，真正以更好满足市场需求为唯一的根本责任，与其他企业一样接受市场竞争的考验，不仅进得来，而且活下去；如果活不下去，还要能够死得掉。与此相应，也要摆脱来自非市场竞争的其他干预，包括社会责任的过度承担，真正以更好满足市场需求为唯一的根本责任。

 

        第二，自主经营的法人地位。国有企业作为市场竞争主体，以经营决策权为关键，必须解决所有者与经营者的关系问题，建立规范有效的法人治理结构。国有企业长期以来不管在决策内容还是决策体制上，受到政府部门的严重制约，缺乏自主权。国资委的建立，一个重要目的是以所有者身份对国有企业进行监督管理，代替政府对于企业的直接干预，在国家层面构建所有者与经营者的关系。这一重大改革取得了显著成绩，但还远远不够，特别是如何处理国资委与国有企业的关系，面临很多复杂的问题，例如国有企业保值增值的方式、经营决策的责权、绩效考核的内容、人员激励的办法等。国有企业在民生类领域生存发展，必须解决经营管理自主权问题。为此需要参照一般企业的权力配置模式，通过公司制改革建立健全企业法人治理结构，把经营自主权真正落实到面向市场的企业家手中。由于国有企业特别是大型国有企业的复杂性，这一任务的难度很大，必须在经营内容上处理好资本监管、资产经营、实业开发之间的关系，在管理路径上处理好国资委、集团公司、基层企业之间的关系，在领导体制上处理好党委、政府、企业之间的关系，切实解决决策权、运营权、人事权、分配权、发展权等一系列问题。

 

        第三，优胜劣汰的责任承担。赋予国有企业经营自主权与落实企业法人责任是一件事的两个方面。如果没有明确的责任追究机制，不仅难以保证经营自主权的有效使用，还可能滋长机会主义和腐败行为。对于国有企业的责任追究办法，要在充分利用市场筛选机制的基础上，从法人组织责任与具体行为人责任两个角度入手，采取有针对性的措施。就法人责任而言，最重要的就是从财政、税收、银行等各个方面明确，以盈利为目标的民生类国有企业与其他企业包括民营企业一样，没有减免税和贷款还债的特权，更没有亏损时得到补贴的机会，接受硬预算约束；如果经营不善、无法生存，就破产倒闭承担相应后果，包括领导人承担决策失误的直接责任，一般员工承担失业转岗的客观后果。

 

        第四，约束激励的匹配机制。责任与权利的落实，最终要靠约束激励的匹配，其中激励机制具有更为根本的地位。在充满风险与不确定性的市场竞争中，只有既有能力又有动力的企业家，才能带领员工把企业经营管理好。企业家的激励来自风险报酬，即通过识别和利用市场机会获得的收益。“政企不分”的情况使国有企业经营管理者既无法发挥企业家才能，也无法获得企业家回报。与此相应，国有企业一般员工的待遇也难以与企业效益挂钩。民生领域的国有企业必须解决这一问题，使企业效益、员工贡献、工作报酬结合起来，通过劳动、人事、工资制度改革的深化，建立约束激励真正匹配的机制，完善容错机制，调动在激烈市场竞争中打拼的民生类国有企业干部职工的积极性和创造性，增强企业活力。在此过程中，规范经营管理者年薪制，推进员工持股试点，深化干部人事考核任免制度的改革，具有关键意义。  

 

        民生类国企发挥价值的必要条件

 

        民生类国有企业的这些价值，并不是自动发挥的，在“新时代”下，如果要充分发挥民生类国有企业的价值，还需要广大社会为其创造发挥价值的必要条件。

 

        第一，理念条件：不以企业身份划线，注重企业价值实现。对于国有企业是否退出民生领域这一关键命题，应该放置到民生类国有企业是否有利于解决“不平衡、不充分”的时代矛盾这一背景之下进行理解。只要国有企业在充分的市场竞争之中、在平等的竞争关系之下，在民生领域能够做强、做优、做大，就不应该强制要求国有企业退出。而是应该按照市场化要求，实现优胜劣汰、有序进退。甚至在某些条件下和某些领域，还应当鼓励国有企业进入。如在国民经济的某些支柱产业中，优势国有企业的进入和投资，能够更好地吸引民营和外资企业的跟进，有利于形成完整的产业链条。由国有企业协调产业发展和结构调整，也有利于避免市场的无序竞争和重复建设。在一些建设周期长、投资风险大、利润较低的行业，难以吸引民营资本和外资投入，民生类国有企业的进入可以更好地实现经济与社会协调发展，有效满足和改善民生。

 

        第二，身份条件：真正确立民生类国有企业的市场主体地位。民生类国有企业市场主体地位的确立，首要任务是对企业主体简政放权，遵循市场规律和企业发展规律来运行和管理。目前国有企业管理方式的路径依赖效应仍较为严重，即在某些方面延续着行政化的管治模式，表现为存在多头管理、职责不清的问题。国资监管机构仍存在管的过多过细、审批事项和程序繁杂等问题，加重了企业的制度交易成本。对此，国资监管机构需要从管企业加快向管资本转变，科学界定出资人监管边界，分别建立监管权力清单和责任清单。相关部门要进一步减少行政审批，切实改变管事多、办事难的状况，有效降低企业负担，为企业健康稳定发展提供良好的制度保障。让国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

 

        第三，环境条件：构建公平竞争的市场环境。任何企业主体都“嵌入”于特定的结构环境之中，民生类国有企业的价值目标实现自然也脱离不了现实的制度条件和市场环境。国有企业改革，不仅在于效率的提升和自身做强、做优、做大，从长远发展而言，公平竞争的市场环境构建是包括国有企业在内所有企业发展必不可少的外部条件。只有立足市场竞争才能真正具有活力。也就是说，国有企业改革必须建基于构建并维护自由开放的市场环境、公平竞争的营商环境和保护产权的法制环境。

 

（本文摘录自《国资报告》杂志2019年第2期）