一、境外经贸合作区的建设特点

境外经贸合作区（简称“合作区”），是由商务部牵头，以国内企业为建设经营主体，与国外政府签约，吸引国内外企业入驻，在国外建设经济贸易合作区的一种全新的对外直接投资方式。最早的合作区始建于2006年，目前已初步形成了一批具有集聚和辐射效应的产业园区。截至2016年9月底，中国企业在建合作区项目77个，分布在36个国家，涵盖加工制造、资源加工、农业加工等多种类型；建区企业累计完成投资233.9亿美元，入驻企业1467家，累计总产值665.1亿美元。其中，在20个“一带一路”沿线国家在建的56个合作区累计投资179亿美元，入驻企业1045家，总产值475.4亿美元。与中国企业“走出去”的其他方式相比较，合作区发展呈现以下特点。

1.合作区一般分布在“一带一路”沿线及非洲地区

77个合作区一般分布在与中国经贸关系良好、劳动力成本较低、资源丰富的东南亚、非洲、东欧等欠发达国家和地区，GDP年均增速在10%以上，但工业产值占GDP比重较小，基础设施不完善；同时，由于合作区发展历史尚短，受制于技术、资金、经验等因素，尚未进入经济水平较高、科技较发达的西欧、北美等发达地区。在通过商务部、财政部确认考核的13个合作区中，亚洲和非洲各占4个、东欧占5个，均分布在“一带一路”沿线及非洲地区。随着中国经济发展水平的提高，合作区将逐步向委内瑞拉、韩国等距离较远或经济较发达的国家和地区延伸。

2.产业定位以加工制造业为主

合作区投资产业主要集中在农业、能源资源、轻纺服装、建材家具、机械电子、汽摩配件、生物医药、轻工冶炼等中国具有比较优势的传统加工制造行业，详见表1。

3.牵头企业多为国际经营能力较强的大中型企业

合作区建设采取政府推动、以企业为主体、商业化运作的模式。牵头企业多为国内经济实力雄厚、管理水平较高、跨国经营能力较强的国有企业或大中型企业，如海尔集团、中国国际海运集装箱股份有限公司、红豆集团等。这些牵头企业与中国政府和东道国政府关系良好，可以有效整合政策资源并规避跨国投资政治风险。

4.产业集聚效应初步显现

作为企业集聚平台、服务平台和政策集成平台，合作区契合所在国发展诉求，为推动国际产能合作提供了空间。2010—2014年，中国共新建合作区57个，平均每个合作区吸引29家中资企业入驻，初步形成了化工、轻工纺织、建筑建材、机械电子、矿产资源利用、农林产品加工等产业聚集效应，推动了中国企业“走出去”、产业链逐渐向外延伸和区内企业的上下游整合，实现了集群式投资和链条式发展，集聚效应初步显现。

5.“走出去”带动作用日益增强

合作区通过建立规范的园区管理制度和服务团队，为入驻企业投资运营提供政策法律咨询、优惠政策申请、投融资服务、商业注册、规划设计咨询、物流清关等“一站式”服务，解除了企业的后顾之忧。合作区目前已带动2000多家中资企业“走出去”，约占中国境外直接投资企业总数的10%；带动对外投资约100亿美元，带动就业近3万人。合作区改变了中国企业“走出去”各自为战的局面，形成了“集体出海、抱团取暖”模式，加强了对外投资企业对当地政府、社会的整体影响力，提升了话语权，形成了“避风港”，有效抵御了一些可能面临的国外政治风险，对中资企业“走出去”的带动作用日益增强。

6.形成互利共赢的发展模式

合作区注重加强资源综合开发利用，发展下游生产加工，增加资源产品附加值，推动东道国经济和产业发展，把更多利益留在当地，实现了互利共赢。据统计，截至2016年9月，中国的各类合作区共上缴东道国税费25.3亿美元，为当地创造19.7万个就业岗位；其中，“一带一路”沿线国家54个相关合作区共上缴东道国税费9.6亿美元，为当地创造就业岗位16.3万个，有力地促进了当地经济的发展和社会福利的提高。

二、境外经贸合作区发展面临的问题

无论是政府之间的沟通和产业布局，还是土地开发和融资招商等，合作区都存在诸多困难和问题。

1.沟通机制不健全，投资风险大

合作区在建设过程中存在政府间、政府与企业间沟通机制不健全、不顺畅问题，主要表现在：一是政府间协作不足。一般在合作区筹建初期，两国政府都发挥了较大的推动作用，但后期主要依靠企业协调沟通，中国政府参与较少。二是缺乏政府间合作协议。一般情况下，合作区没有建立双方政府框架内的合作机制，东道国给予合作区的政策差异较大，投资主体在东道国难以获得应有的法律地位和优惠政策。三是政企之间沟通不畅。合作区的投资主体为企业，与东道国政府之间地位不对等，遇到重大问题难以有效沟通和交涉。如尼日利亚莱基自贸区就因为与政府地位不对称，对政策文件理解不一致，导致有些优惠政策和协议难以贯彻执行。

2.规划布局不合理，产业特色不突出

不少合作区规划布局不合理，主要表现在：一是缺乏整体规划。合作区大多是企业自主开发，由于前期可以取得政府补贴和贷款（通过审核授权后，国家将给予2亿—3亿元人民币财政支持和不超过20亿元人民币的中长期贷款），容易造成过度开发和建设，致使合作区开发规模过大和一次性投入过多，一旦东道国投资环境恶化或是市场需求未达到预期目标，将导致入园企业数量减少，合作区经营出现困难。二是区域布局不均衡。经商务部批准的13个合作区基本都集中于政治、政策环境波动较大的国家，而未进入经济、科技水平较高的西欧和北美地区。三是存在一定程度的重复建设。在同一个区域存在合作区扎堆现象，产业趋同和重复建设问题凸显，例如在东南亚的柬埔寨、越南、泰国，中国都建立了合作区，三国彼此相邻，而且越南和柬埔寨的发展水平相近，容易造成合作区之间的相互牵制与过度竞争。

3.土地开发不顺畅，配套设施不完善

合作区建设与土地开发运营关系极大，而合作区土地开发并不顺畅。例如，某商城集团在坦桑尼亚拟开发的合作区，因当地政府办事效率低，承诺的项目用地时隔两年多仍未得到落实，新指定地块也因拆迁等因素而无限期搁置，最终使得项目失败；某农垦集团多次到印尼考察，印尼某县县长许诺零地价供地，只需以10%的合作股份进行交换，后经核实，该地块权属印尼国家林业部，县长承诺无效。同时，东道国的软硬环境往往也存在缺陷，配套设施不完善，在一定程度上加大了合作区建设的难度。

4.境外融资难度大，园区招商有困难

合作区建设资金一般以企业自筹为主，资金压力成为制约合作区建设和持续发展的重要瓶颈。一是虽然中国政府对通过审核授权的合作区给予一定的财政支持和中长期贷款，但合作区的建设周期长、资金需求量大，政府补贴和贷款远远不足；二是为对外投资提供融资的政策措施不多，境外银行分支机构发展不足，融资渠道、融资工具有限，难以满足企业需求；三是银行全球授信体系不完善，企业境外子公司不能利用国内母公司的信誉和授信额度，国内母公司不能为其境外子公司在我国银行境外机构贷款提供担保，企业境外投资形成的资产也不能作为抵押担保。

5.国际化人才匮乏，投资收益回收慢

合作区也面临着国际化人才匮乏的困境。一方面，缺乏具有跨国经营管理经验、通晓国际经济金融规则、熟知东道国法律、政策和语言的复合型人才；另一方面，由于合作区多位于欠发达地区，对高级人才的吸引力较弱。

三、促进境外经贸合作区发展的对策建议

1.建立健全政府合作机制

成立由商务部、中国国际贸易促进委员会（简称“中国贸促会”）与东道国经贸管理部门参加的合作区工作委员会，下设联合办公室，协调解决合作区建设中遇到的问题；签订双边或多边税收协定，保障合作区合法权益；在符合条件的合作区所在城市设立领事馆或代表处，加强两国沟通与交流，避免政策频繁变动，维护国家权益和企业经济利益。

推进国内外发展战略对接，将合作区建设纳入两国经贸战略，促进两国产业衔接、产能合作，打造互利共赢的命运共同体、利益共同体；进一步促进园区小环境与东道国大环境优化，提升合作区发展环境。协助东道国政府代表组成“一站式”行政服务窗口，为合作区企业提供便利化服务，打造综合性创新投资平台和服务平台，减少项目审批范围、简化手续、提高效率。

2.完善合作区服务体系

完善公共服务体系。逐步建立完善合作区国别和产业指引、合作区服务指南、境外投资指南、商业环境预警、招商推介等工作，对投资入驻企业实行从入驻前到投入生产全程式服务，包括入驻前的商务考察、投资环境分析、优惠政策咨询以及入驻企业注册手续等和入驻后的厂房建设许可、厂房施工招投标安排、厂房建成后的验收执照等。

完善产业服务体系。引导合作区积极引进咨询机构、研发机构、策划广告、投资公司、孵化机构、投融资平台、招商与产业促进平台、管理与服务平台等多元化的产业服务主体，打造园区良好软环境，提升合作区的投资吸引力和产业集聚度，吸引各国优秀企业入驻，建设国际性产业园区。

3.拓展多元化融资渠道

完善双边金融合作机制。拓展跨境贸易人民币结算业务，降低贸易和投资的汇率风险和结算成本；加强与合作区所在国银行的同业合作，由中国金融机构、企业及合作银行签订三方合作协议，中国金融机构向企业发放贷款，合作区资产向境外合作银行抵（质）押，合作银行向中国金融机构出具保函，项目补充信用机构为合作区实施主体投保中国出口信用保险公司保险，或以其国内资产向中国金融机构提供担保，提高合作区融资能力。

4.科学合理规划布局

科学制定合作区规划。明确发展目标、产业定位和实施路径、重点任务、保障措施等，为企业集群式“走出去”、开展国际产能合作提供指导。

科学合理布局。合作区应重点选择区位条件优越的地区，尤其是港口等交通相对发达地区；应以“一带一路”为主线，深耕非洲，拓展中东欧地区，逐渐向发达国家延伸，有重点、有层次地推进合作区合理布局，避免重复建设和自相竞争。

5.促进合作区转型升级

组建战略联盟，完善产业链条。鼓励实力较强、经验丰富的大型龙头企业，尤其是创新型领军企业牵头组建产业技术创新战略联盟，与金融机构、行业协会、服务中介等合作，共同投资建设主导产业特色突出、产业链条完整、配套服务协同推进的示范性合作区，带动国内中小企业“走出去”。

打造复合型国际化高级人才队伍。加强跨国经营管理人才的培养，着重培养具有先进管理经验和技术技能，了解东道国国情，具备跨国经营素质的人才；加强当地人才培养，通过与当地院校合作，培养适应合作区发展需要的管理人才；加大高层次人才引进力度，营造良好的生产生活环境，吸引各国跨国经营人才参与合作区建设。

6.注重防范国际化经营风险

强化风险防范措施。一是完善风险防控体系，建立由政府相关部门、中国出口信用保险公司、银行、法律服务机构四方参与的企业境外投资风险监控服务平台以及国内国外、事前事后全方位风险评价指标体系、风险预警系统和风险防控机制，制订应对方案，提高企业应对风险的能力。二是加强与驻外使领馆的联系，重点关注东道国政治、经济发展动向，尤其是金融、税收、外汇等经济、法律制度变化，及时对合作区投资企业进行指导、管理与巡查，帮助企业规避风险。三是设立合作区风险基金，引导商业保险机构共同为合作区提供保险；扩大政策性信用保险和海外投资保险覆盖面，切实维护境外企业和人员的合法权益。四是建立海外投资损失准备金制度，准许企业在一定年限内每年免税提取相当于投资额一定比例的资金计入准备金，用于弥补风险损失，期满后准备金余额按比例逐年计入应税收入中进行纳税。

（来源：中国贸促会研究 作者：刘英奎）