彼得森国际经济研究所（PIIE）近期公布了一份关于全球数字贸易协定现状与未来发展趋势的研究报告（以下简称《报告》），报告比较了已缔结的全球六个主要的区域贸易协定中关于数字贸易的条款，并对当前正在谈判的WTO电子商务“联合声明倡议”和“印太数字协定”作了简要的预测分析。报告主要观点如下：

        一、背景情况

        21世纪以来，快速扩张的数字流动极大地促进了全球经济增长。据估计，2014年数字流动为全球GDP增加了2.8万亿，2015年数字流动占全球GDP的5%。2020年，新冠肺炎疫情的爆发加速了全球变革，企业和消费者变得越来越“数字化”，比如从在线教育，到线上办公，再到网上购物。电子商务占全球零售贸易的比重从2019年的14%增加到2020年的17%。

        许多国家，特别是美国，在维持跨境数字流动自由性方面拥有巨大的商业和文化利益。理论上国际协定能让数字高速公路保持通畅，但迄今为止达成的国际协定都为意识形态和保护主义开了方便之门。为确保数字流动的增长，需要达成新的、更好的国际协定。

        二、当前几个重要的数字国际协定

        全球已缔结的六个数字协定包括：《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）第14章、《美墨加协定》（USMCA）第19章、《美日数字贸易协定》、《新澳自由贸易协定》（SAFTA）第14章、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）第12章及新加坡、新西兰、智利之间达成的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。

        大部分数字协定都是更大的贸易协定中的部门章节，并且相关规则并不仅限于数字经济领域。当前全球数字协定涵盖的在线活动主要包括跨境数据流动，数字通信、数字身份、人工智能、网站访问等。但这些协定都允许各成员国援引例外条款（如出于“公共秩序”、“道德”、“国家安全”等），在很大程度上扰乱了全球数字活动，产生了负面影响。

        下图总结了已达成的六个协定中的五个协定（《美日数字贸易协定》的文本非常类似于USMCA ）关于数字贸易的内容，并体现了中美之间在核心关切上的差异。

        目前正在谈判的数字国际协定有两个：一个是WTO电子商务“联合声明倡议”（JSI），另一个是由澳大利亚主导（包含澳大利亚、新加坡、日本、韩国、加拿大、新西兰、智利）的印太协定，并邀请美国加入。考虑到WTO各成员在政治、经济、社会、文化等方面的差异，JSI恐无法有效遏制全球数字贸易壁垒。印太协定的雄心壮志比JSI更大，并且各谈判国志同道合，最有可能就数字贸易规则取得实质性进展。

        三、对全球数字协定相关条款的分析

        “好管家”条款。通常而言是一些最基本、最无争议的条款，包含以下核心内容：不应对电子传输征收关税和其他费用；数字产品不应受到歧视性待遇；应允许电子签名和认证；主管机构应接受无纸化贸易文件。所有六个现行的数字协定都包含上述条款，但允许援引“国家安全”“凌驾”于这些条款。可以预见的是，WTO电子商务JSI以及将来的印太协定都会包含这些条款。但是，诸如印度、印尼、南非以及其他发展中国家可能还是会对科技巨头公司征收关税。

        消费者保护和个人信息。多年来严重的数据滥用和数据违规问题促使将保护消费者和个人信息条款纳入数字贸易协定。但迄今尚没有明确保护的最低标准，这种保护也不具有强制性。此类条款规定，各成员方应制定禁止欺诈性商业行为和垃圾短信的消费者保护法律；保护数字贸易用户个人信息的法律框架。

        好管家”条款受到数字平台和企业用户的欢迎，但个人用户呼吁就消费者和个人信息保护采取更严格的措施。据最近的民调显示，美国80%的注册选民认为应限制科技巨头公司“日益巨大的影响力以及利用我们的数据无孔不入地渗透到我们的日常生活”。联合国贸发会议194个成员中的128个已经颁布了数据和隐私保护立法。但个人数据保护的标准各国之间大不相同，要制定一个通用的最低标准难上加难。

        标准例外。当前六个现行数字贸易协定包含以下标准例外：国家安全措施可以凌驾于数字协定的所有承诺；WTO《服务贸易总协定》中的第14条例外条款，如维护公共道德，保护人类、动植物的生命健康等，可以凌驾于数字协定的其他条款；政府采购以及政府持有或处理的信息可以豁免数字承诺；当发生冲突时，与投资、服务贸易、金融服务有关的协定优先于数字协定承诺。上述标准例外为成员的自由裁量权提供了充足“政策空间”。意味着数字承诺可以被凌驾，执行情况在很大程度上取决于成员的主观意愿。

        美国的分歧点。USMCA体现了美国在数字贸易方面的分歧点。USMCA规定：数字平台不应对第三方发布的内容负责；数字平台有权删除第三方发布的帖子；禁止事实上对美国科技企业造成歧视的数字服务税。然而，除了USMCA 和《美日数字贸易协定》，其他贸易协定都没有规定平台对第三方发布内容免责，也没有禁止数字服务税。事实上，许多协定都对征收法律上非歧视性的数字服务税持开放态度。

        四、WTO电子商务JSI潜力有限

        2020年12月，WTO公布了一份很多内容有待确认的文本，相关成员方各抒己见，但离达成统一文本尚有不少路要走。强制性的源代码披露、计算机设备本地化要求、对数据流动的限制、对电子商务征收关税、数字服务税、国家对互联网访问的严格管控等都对数字贸易构成壁垒。由于中国、欧盟、美国等主要经济体无法弥合关于数字自由的分歧，仅凭JSI恐无法实现促进跨境数据自由流动的目标。

        五、印太数字协定具有更高的雄心壮志

        印太数字协定比WTO电子商务JSI更进一步，更少地援引例外条款，更忠于非歧视待遇、源代码权利、反对本地化要求、信息自由承诺等核心精神。印太国家对涉及消费者保护和个人信息的国家法律持相同观点，甚至在协定中设置了最低标准。但是，美国对数字服务税问题的关切、拜登政府国内投资以及“以工人为中心”的贸易政策，再加上需要美国国会批准，这些因素都对美国加入印太协定构成了障碍。

        各方仍积极致力于印太协定的谈判。今年8月，戴琪表示美国正积极致力于与其他国家建立数字贸易规则，称数字贸易是拜登政府的一项“优先议题”。9月，包括美国商会、半导体行业协会、信息技术行业理事会在内的十几家行业协会向戴琪致信，呼吁拜登政府制定亚太地区数字贸易规则。《报告》认为，印太数字协定或许是最佳选择。如果印太数字协定能在拜登任期内达成，美国将在未来数十年里受益。