疫情期间，数字经济表现出强大的生命力，在线教育、线上办公、远程医疗等异军突起，迎来行业发展的“窗口期”。    

       今年政府工作报告第三次将“数字经济”写入其中。数字经济背后是数据采集、存储、加工分析、交易等行为，由此也引发了新的竞争问题。

       数字经济下，反垄断法该如何回应技术发展需求？在维护市场公平竞争的同时如何给商业创新留有余地？南都记者观察发现，上周刚结束的全国两会上，多位代表委员提到互联网垄断的话题，并呼吁完善立法。

数据成新型生产要素，寡头企业数据垄断引担忧

       受疫情冲击，很多传统行业陷入“停摆”，数字经济则迎来火热景象——在线娱乐、线上教育、电商网购、远程医疗等领域，用户需求呈井喷式增长，在线消费习惯进一步强化。

       今年政府工作报告明确要继续出台支持政策，全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势。南都记者发现，这是“数字经济”连续第三年被写入政府工作报告中。

        在华东政法大学教授高富平看来，数字经济的新优势在于“数据智能”。他认为，如果之前数字经济主要表现为网络技术应用，效率提升，产业融合和新商业模式。那么下一个阶段则是数据驱动创新，以数据智能引领未来商业变革和产业发展。

        数字经济时代，数据的价值毋庸置疑，数据资源化、资本化未来亦可期。在中央近期发布的多份重要文件已明确数据作为新型生产要素，并提出加快培育数据市场，让市场主体公平获取要素，防止市场垄断。

        全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民告诉南都记者，现在已进入蓬勃兴起的数字经济时代，数据“升格”为生产要素，接下来关键就是要明确数据规则。高富平也认为，除了算力、算法和算能突破外，制度要素也是未来数字经济发展的关键点，这就需要创建数据利用新秩序。

       数字经济背后是数据采集、存储、加工分析、交易等多种活动，由数据行为所引发的竞争问题越来越受到关注。今年两会期间，全国政协委员、上海信息安全行业协会会长谈剑锋提及，寡头企业数据垄断问题凸显。在一份提案中，他称互联网寡头企业正在涌现，当全社会数据资源向少数企业集聚，不可避免地会造成数据过度采集、滥用甚至不正当竞争。

        据南都记者了解，由数据引发有关竞争问题的探讨还包括，数据驱动型的企业并购是否会对竞争产生不利影响；数据垄断是否会加大封锁效应，进一步强化寡头企业的垄断地位；垄断企业拒绝开放数据是否涉嫌滥用市场支配地位。

        上述担忧在国外已有相关案例。以社交巨头Facebook为例，2014年收购即时通讯服务WhatsApp时，Facebook曾引起欧盟监管部门的关注。近期，美国联邦贸易委员会对Facebook的反垄断调查，一个主要方向也集中在收购业务上。除了并购外，Facebook去年2月还因收集、使用用户数据不合规，被德国反垄断机构裁定滥用自身市场支配地位。

        在接受南都记者专访时，全国政协委员、中华全国总工会原党组成员李守镇表示，我国后续确定数据要素的流通规则和产权分配时，也要考虑到数据垄断的问题，如可以赋予寡头平台对中小企业的数据开放义务，用户数据可迁移的规定等，以促进依赖于平台的中小企业发展。

给商业创新留余地，但包容审慎不是不监管

        数据是数字时代的基础资源，平台则是汇集各方资源的重要载体，数据+平台正在成为数据经济发展的关键引擎。但随着互联网行业的发展，部分垂直领域的寡头竞争格局已初步凸显，一些新型垄断争议不断涌现。

        李守镇告诉南都记者，前段时间发生的大型社交平台封禁用户链接，电商平台强迫中小企业商家“二选一”等现象，都预示着互联网平台权力的扩张将对消费者带来损害，这已经成为数字经济治理亟待回应的问题。

        在接受检察日报采访时，全国人大代表、北京律师协会会长高子程表示，部分互联网平台滥用市场支配地位阻碍或影响竞争，这让在疫情期间遭受损失的中小企业雪上加霜。部分平台反竞争行为引发的“站队效应”和“寒蝉效应”破坏了市场的创新和竞争秩序。

        南都记者注意到，今年两会期间，多位代表委员对互联网平台“站队”问题表示担忧。全国人大代表吴列进指出，平台“二选一”会使消费者失去比价的资源，无法享受竞争带来的价格福利。连续多年关注反垄断的全国人大代表、上海市工商联副主席樊芸则呼吁，加强互联网反垄断，制止不公平竞争，依法规范互联网电商平台。

        除了“二选一”外，网文平台的霸道条款也在今年两会期间引起关注。全国政协委员、国家图书馆外文采编部主任顾犇公开表示，平台出于商业运营需要，通过合同约定从网文作者处取得一部分著作权无可厚非，但是强迫作者签署没有期限限制的全版权转让合同，涉嫌滥用市场支配地位实施垄断。全国人大代表、浙江温州市文联副主席蒋胜男对南都记者表示，平台的霸道条款将伤害作家的创作动力，长远来看不利于整个网络文学的健康发展。

       尽管当前互联网领域的垄断争议不断，但国内监管机构尚未主动披露一起针对互联网企业的反垄断执法案件。反观近年来，欧盟和美国均在强化对互联网平台反垄断监管力度。

        反垄断执法为何会出现“外热内冷”的情况？有观点认为，这与国内对新业态持“包容审慎监管”的政策导向有关。在李守镇看来，强化我国互联网竞争执法力度，首先应当破除误区，包容审慎监管的前提应该是监管，而不是不监管。

        高富平告诉南都记者，政府对平台经济的监管面临两大难题：一是政府部门之间按照行业分工监管与平台经济融合性发生冲突；二是政府并不直接掌握平台上的经营者的经营行为信息，不能及时发现和针对性地惩治不公平交易行为。

        “包容审慎原则的提出，一方面，政府要探寻有效的监管方法，该出手时就出手；另一方面，对于非属于法律红线范畴的违法行为，政府应当给予‘改过自新’的机会，给商业创新留有余地。”他说。

疫情加剧“马太效应”，代表委员呼吁完善反垄断法

       疫情期间，全国人大代表、中网联会长任贤良注意到，互联网企业“强者更强”的特点更突出了。少数大型互联网企业凭借资金、资源和用户优势相关业务得到了快速增长。与之相对的是，一些中小微互联网企业则因资金链断裂没能挺过寒冬。

        可以说，疫情正在放大各个赛道上第一梯队公司与中小微企业的差距。疫情催生新的风口，巨头们纷纷加快布局，进一步强化“赢者通吃”的竞争局面。

       “互联网的特点决定了平台的经营和流量可能会比较集中，在这种情况下，《反垄断法》怎么适应技术的发展趋势？其实不仅是中国，全球主要国家都在探索面向数字平台的反垄断规则制定。”全国人大代表、中国信通院院长刘多说。

       南都记者采访发现，如何破解互联网反垄断难题，多位代表委员呼吁完善立法、加快修法进程。刘多表示《反垄断法》对于营造公平竞争的市场环境、促进全国统一开放的市场体系建设起到了很大作用。但随着经济社会的快速发展，市场和产业结构发生了变化，市场经济体系面临一些新问题，因此有必要对《反垄断法》进行修订。

        1月2日，市场监管总局发布《反垄断法》修订草案征求意见稿，其中明确，认定互联网经营者是否具有市场支配地位可以考虑网络效应、数据处理能力等。但这一新增条款，在不少代表委员看来，还不足以回应数字经济带来的挑战。

        高子程认为，应增加规制禁止网络空间和网络平台垄断或滥用行为的内容。吴列进建议，在修订案中更加明确互联网垄断的构成要件、特征、法律责任等。

        李守镇告诉南都记者，《反垄断法》修改完善，应从战略高度上回应数字经济的垄断问题，鉴于目前互联网反垄断领域存在越来越多侵犯消费者合法权益的问题，这次《反垄断法》修订可以步子迈得更大一点，考虑增加更多的互联网条款，以更好地完善我国数字经济反垄断立法。

        在完善立法之外，他还提出“新型基础设施”的概念。互联网平台具有双重属性，既是平台市场的经营者，又是依附在平台上的中小企业的竞争者，很容易出现“既当裁判员，又当运动员”的现象。

        为此，李守镇建议将拥有10亿以上用户的超级平台认定为新型基础设施，赋予平台对所有主体公平、合理、无歧视的义务。