国际商会关于经认证的经营者制度的政策建议
发布人：申 菲 发布时间：2024-06-06 来源：国际商会中国国家委员会秘书局
5月8至10日，由世界海关组织主办，中国海关总署和深圳市人民政府联合承办的第六届全球“经认证的经营者”（AEO）大会在深圳召开。应世界海关组织邀请，国际商会（ICC）出席大会并在会上正式发布《国际商会关于经认证的经营者项目的政策建议》。该文件指出，AEO制度是重要的贸易便利化机制，既减少了合法经营者的贸易时间和成本，又减轻了海关不必要的监管负担。但在业务实践中，AEO的申请及更新程序繁琐且成本高昂，目前全球80多个已实施AEO制度的国家具体要求不完全统一，这些因素都增加了认证企业尤其是中小微企业的负担。为促进AEO制度的有效实施，使之成为促进供应链安全和贸易便利化的实用工具，国际商会提出七点建议。文件具体内容如下：
导言
作为拥有来自全球 170 多个国家和地区的 4500 多万家会员的商业组织，国际商会（ICC）支持经认证的经营者（AEO） 制度的全面实施。
2005年6月，世界海关组织（WCO）理事会制定通过了《全球贸易安全与便利标准框架》（SAFE 框架），此后根据发展需要定期更新。SAFE 框架的三大支柱：海关与海关的合作网络（支柱1）、海关与商界的伙伴关系（支柱2）和海关与其他政府机构的合作（支柱3）分别设定了一套具体的标准。其中，支柱2为企业获得安全合作伙伴授权地位提供了相应框架。这表明符合安全要求的 AEO 认证企业可以享受最低限度的贸易便利化权益。
AEO制度是一项重要的贸易便利化机制，既降低了合法经营者的贸易时间和成本，又减轻了海关的非必要监管负担。但需要强调的是，在给予AEO贸易商便利化权益的同时，不应以任何方式削弱或侵害非AEO贸易商的合法权益。AEO制度的制定初衷是通过加强公私伙伴关系来提升整体权益，使海关将资源集中用于处理风险较高的行为人及其货物。
然而在实践中，参与AEO制度的企业获益比较有限，申请和更新手续繁琐且成本高昂，企业并未切实获得贸易便利化权益。此外，当前全球80多个实施AEO制度的国家之间缺乏协调且要求不同，这对经营者尤其是中小微企业造成了额外负担。
为确保 AEO 制度为各体量和各行业企业带来切实权益和流程便利，本报告特针对如何成功实施AEO 制度提出七项关键建议。
《全球贸易安全与便利标准框架》 AEO制度与世界贸易组织《贸易便利化协定》
世界贸易组织《贸易便利化协定》（WTO TFA）于2017年生效，其中包括加快货物运输、放行和结关，以及过境货物处理等规定。该协定对海关等部门就贸易便利化和海关合规问题开展有效合作等措施做出了相应规定。《贸易便利化协定》第 7.7款（对经认证的经营者的贸易便利化措施）就明确了为经认证的经营者提供贸易便利的具体措施。
这类经认证经营者是满足特定标准的经营者，因此有资格享受与进口、出口或过境手续相关的额外的贸易便利化措施。
与《贸易便利化协定》第 7.7 款相较，《全球贸易安全与便利标准框架》（SAFE框架） AEO制度更为全面，除贸易合规外，还包括一系列强制性供应链安全标准。两者的性质、目标、范围都有所不同，但两者在贸易便利化的目标、行动、标准等方面具备一定的重合性。在业务实践中，当海关已有效实施《全球贸易安全与便利标准框架》AEO制度时，即可确信其已履行《贸易便利化协定》第 7.7 款义务。
来源: 世界海关组织官网《全球贸易安全与便利标准框架》AEO制度与《贸易便利化协定》第 7.7款关系问题解答，2018年6月
关键建议
1.推动实施世界海关组织《全球贸易安全与便利框架》。SAFE框架是指导海关建立和发展本国AEO制度的综合性法律文件。在海关有效实施SAFE框架的情况下，企业面临AEO 制度时遇到的很多问题都将迎刃而解。而这也将有利于协调AEO制度和促进互认协议生效，并允许更多中小微企业在内的经营者，有效惠益于多国AEO制度。为支持SAFE框架的有效实施：
- 世界海关组织《全球贸易安全与便利框架工具包》包含了各种法律文书、指南、工具，例如供各国海关在制定或改进本国 AEO 制度时使用的《经认证的经营者汇编》，以及指导起草互认协议的《经认证的经营者互认协议战略指南》。
- 各国海关可从参与世界海关组织SAFE框架工作组工作中受益。例如通过世界海关组织能力建设交流全面有效地建立和实施AEO制度，这种能力建设包括面向海关官员、授权代理、海关AEO联络员等进行的专业培训。
2.运用数字化手段提高AEO流程的效率和透明度。AEO流程的数字化转型和新技术的应用对有助于优化AEO 制度管理，应充分运用于贸易商程序的简化。
- 应通过诸如数字自我评估等数字化手段简化 AEO 认证流程。
- 在实施得当的情况下，自动化和数字化手段可显著改善AEO流程，但必须确保商业秘密的安全性。申请 AEO 认证的企业在必须披露敏感商业数据的情况下，有必要为保护商业秘密而设置适当的防护措施。
3.加强海关与商界的合作伙伴关系。SAFE框架支柱2指出，海关应在制定和实施AEO 制度的各阶段保持与企业的合作。与所有相关方的协调合作是AEO制度成功实施的先决条件，对政府和企业都有益处。
- 要运用好工商会广泛的信息和行业网络及其与中小微企业的联系。工商会可有效推动政府完成AEO制度的设立、认证、生效，提升各环节效率和效果。
- 评估AEO制度的影响对维持其有效性和成功实施至关重要。建议政府和企业开展联合评估，保障AEO制度在不断变化的商业环境中持续发挥积极作用，而这也会有助于加强海关与企业的关系和互信。
4.确保AEO认证企业的基本权益。这些权益至少应包括：
- 立即放行程序：具备AEO认证资质的发货人和收货人，以及由具备AEO认证资质的运输和物流服务提供商所承运的货物（在抵达前已提交申报数据并确定为低风险货物），建议应在其抵达后立即由海关和其他政府机构放行。
- 自我评估：建议基于账户而非交易来管控经认证的经营者，并为其提供一定时期内自行评估货运关税和税款，以及延期支付关税和税款的选择权。
- 免除担保或保证金要求：对于已证明其财务稳健且合规程度较高的经认证的经营者，应免除其在执行暂停制度时的高昂担保和/或保证金。
- 执法重点：建议政府在AEO制度中采取协助合规政策。通过加强海关与商界合作来解决企业合规差距，提升企业的安全意识和参与度，而非立即对其实施处罚。对于必须受到处罚的经认证的经营者，海关应全面考虑其合规工作、合规条款、内控流程，及其违规行为是偶发还是故意的。对承认错误的经认证的经营者实施过于严厉的执法措施，从长远看可能会使企业放弃其AEO认证资格，效果适得其反。
5.改善政府部门对AEO 的认可度。正如SAFE框架支柱3所提出，海关应积极与其他政府机构的合作，推动其对AEO制度的认可并尽可能地统一有关政府机构的安全计划和管控措施。这将能够实现在海关职权范围之外简化贸易和运输手续，从而为经认证的经营者提供更多便利。为进一步提升 AEO认证对企业的实际吸引力，建议AEO制度应补充与海关、航空、陆地、海上安全相关的计划和方案。即从真正意义上制定一个涵盖上述所有方案的AEO 认证体系。
6.释放AEO互认协议潜力。如果实施得当，建立AEO互认协议和区域AEO计划有助于促进跨境贸易的发展。虽然很多国家已在政治层面签订了互认协议，但企业在业务实践和操作流程层面经常面临其AEO地位不被承认的情况，从事跨境贸易反而要解决繁琐的程序问题。
- 建议各国政府机构的跨境伙伴关系能确保AEO 的验证和授权得到承认，从而最大限度地减少重复工作、简化企业流程。
- 关税同盟中的 AEO 计划应采用单一的申请和验证程序，实现真正的互认。在关税同盟内，互认战略应确保在各成员国注册多个法人实体的企业能够在任何一个成员国的一次申请中为多个法人实体进行申报。
- 建议接受企业申请的海关应负责协调并获得互认协议国的同意。为鼓励各种体量的企业参与AEO计划，互认协议应起到类似个人护照效果，一项申请应得到多个国家或至少某个地区内的互相认可。
- 监测互认协议实施影响对于确保AEO制度的切实效果和流程改进至关重要。建议定期评估互认协议实施情况以确保其有效性。
7.提高AEO制度的包容性。让更多企业参与 AEO 制度将提高供应链安全。
- AEO 制度应向国际供应链中包括进口商在内的所有经营者开放。对于参与供应链数量最多的报关代理、运输公司、港口、机场、保税仓等参与方或利益相关方进行AEO认证，是进一步确保全球供应链安全的重要途径。
- 企业获得 AEO 认证的程序繁琐且成本高昂，目前全球仅有少量中小微企业获得了 AEO 认证资格。建议采取具体措施使更多中小微企业参与AEO制度，进一步加强供应链安全。例如，可通过提供用户导向的自我评估工具、设置专门服务台，或承认作为大型AEO认证企业供应链一部分的中小微企业已经过严格筛查，并由其供应商或合作伙伴（即上述大型AEO认证企业）对其进行管理。海关在进行风险分析的过程中可对中小微企业采取此类认可，进而促进其更多地参与AEO制度。
- AEO制度应适应企业架构的演变，包括合并、扩张或拆分。建议简化AEO续展流程，重点关注企业最新变化，而非强制要求重新认证，这将有助于企业继续参与AEO制度。
结论
AEO制度在提高安全性的同时，有效促进了贸易便利化并构建了海关和企业的互信。国际商会鼓励各国遵循并使本国AEO制度世界海关组织SAFE框架支柱2所设标准保持一致。为进一步加强供应链安全，最大限度地促进贸易便利化，国际商会呼吁各国政府避免偏离这一全球标准，提高统一性和可预见性。国际商会将积极支持协助世界海关组织及其成员国，推动促进全球 AEO 制度发展。
中国国际商会/国际商会中国国家委员会 组织翻译
郝竞宇 北京海润天睿律师事务所合伙人 翻译
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